قلمرو شکلی و ماهوی مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران

Section 1.01                        مقدمه

مصونیت پارلمانی در اصطلاح حقوقی عبارت است از معاف‌بودن برخی اشخاص از تعقیب قضایی و اجرایی؛ جز در موارد ویژه‌ای که قانون آن را استثنا کرده است. امروزه اشکال گوناگونی از مصونیت همچون مصونیت رؤسای کشورها، رؤسای دولت‌ها، وزرای خارجه، دیپلمات‌ها، نمایندگان سازمان‌های بین‌المللی و... در نظام‌های حقوق ملی، فراملی و بین‌المللی وجود دارد. مصونیت نمایندگان مجلس، یکی از اشکال مصونیت است که در قانون اساسی عموم کشورها در نظر گرفته شده، در نظام حقوق بین‌الملل نیز قواعدی برای آن در نظر گرفته شده است.

درباره مصونیت پارلمانی در اصل 12 قانون اساسی مشروطه ایران چنین آمده بود:

به هیچ عنوان و به هیچ دستاویز، کسی بدون تصویب مجلس شورای ملی حق ندارد معترض اعضای آن شود. اگر احیاناً یکی از اعضا مرتکب جنحه و جنایتی شود و در حین ارتکاب دستگیر گردد، باز باید اجرای سیاست درباره او با استحضار مجلس باشد.

در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی نیز در این باره مقررات جامعی مقرر شده بود. پس از انقلاب اسلامی این مقررات جای خود را به اصول 86 و 84 قانون اساسی جمهوری اسلامی داد.

اصولاً حق تعیین سرنوشت یک نظام و حکومت مردم‌سالار، بر عهده نمایندگان منتخب ملت است که به نیابت از همه اعضای آن در فرایند تصمیم‌گیری و نظارت دخالت دارند. در چنین حالتی امتیاز و مصونیت پارلمانی به منزله دژ حامی و حافظ حاکمیت اراده ملی خواهد بود (حبیب‌زاده، 1382، ص66). مصونیت پارلمانی از زمانی وارد سیستم قانون اساسی کشورهای گوناگون گردید که مجامع پارلمانی در دنیا قدرت امروزی خود را کسب نکرده بودند و در تقابل با دیگر قوا، جایگاه ضعیف‌تری داشتند و همواره ذیل نفوذ و سلطه دولت‌ها قرار داشتند. با سِیر تکاملی جوامع بشری، قدرت‌ها به سوی تعادل حرکت کردند و به همین دلیل، در کشورهایی که پارلمان جایگاه واقعی خود را به دست آورد، ضرورت مصونیت نیز کاهش یافت. با این حال، در کشورهایی که همچنان پارلمان قوام کافی ندارد، مصونیت از اهمیت حیاتی برخوردار است.

قلمرو مصونیت پارلمانی از ابتدا با اختلاف نظرهایی مواجه بود و نگرانی‌هایی را از سوی برخی افراد و گاهی برخی اشخاص و نهادهای عالی حکومت به دنبال داشت. بسیاری از کشورها مصونیت پارلمانی را با توجه به فلسفه آن پذیرفته­اند؛ ولی هریک از آنها حد و مرزی برای آن قائل شده­اند (راجی، 1386، ص248). این دغدغه وقتی جدی‌تر می‌شود که تصمیم‌های مجلس، منافع‌ یا موقعیت‌های سیاسی فرد یا گروهی را تحت تأثیر قرار دهد و آنها از عملکرد مجلس متضرر شوند یا احساس خطر کنند؛ بنابراین احتمال می‌رود به نحوی از انحا به دنبال حفظ و حراست از منافع خود، دست به مقابله مستقیم یا غیرمستقیم بزنند.

مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران نیز همانند دیگر کشورها نمی‌تواند مطلق باشد. به رغم اینکه اصل 86 قانون اساسی به مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران اشاره داشته است؛ ولی به ابعاد گوناگون مصونیت اشاره‌ای نکرده است. هرچند در این باره مقرراتی از آیین‌نامه داخلی مجلس و تفاسیری از شورای نگهبان و اداره حقوقی قوه قضاییه موجود است؛ اما هنوز قلمرو ماهوی و شکلی اِعمال این مصونیت به طور دقیق مشخص نیست. به عبارت دیگر، هرچند در وجود مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران تردیدی وجود ندارد؛ ولی این پرسش باقی می‌ماند که این مصونیت چه از نظر شکلی و چه از نظر ماهوی، تا کجا ادامه دارد؟ برای پاسخ به این پرسش، لازم است نسبت میان مصونیت پارلمانی با موضوعاتی چون مصونیت شخصی و موضوعی، جرایم بین‌المللی نمایندگان، نظام خودبسنده مصونیت پارلمانی و مصونیت نامزدهای انتخابات پارلمانی تبیین گردد.

Section 1.02                        1. مبانی مصونیت پارلمانی

منافع عمومی از مبانی مهم مصونیت پارلمانی می‌باشد و مبتنی بر این فرضیه است که نمایندگان مجلس نمایندگی مجموع ملت و نه صرفاً انتخاب‌کنندگان خود را بر عهده دارند. برای توجیه مصونیت پارلمانی، دست‌کم سه مبنا قابل طرح است:

اول، منافع عمومی: «منافع مردم که نمایندگان اصولاً مأمور حفظ و پاسداری از آن هستند، اقتضا می‌کند که مجموعه حقوقی با عنوان (مصونیت پارلمانی) برای این نمایندگان برقرار شود تا به آزادی و به دور از هرگونه پروا و پرهیز و ملاحظه‌کاری بتوانند به ایفای وظیفه خویش بپردازند» (هاشمی، 1386، ص127). در مقابل استدلال می‌شود این اصل با اصل «تساوی افراد در برابر قوانین و مقررات کیفری» مغایر است. طبق اصول 20 و 107 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «همه افراد ملت اعم از زن و مرد، یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق اساسی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، با رعایت موازین اسلام برخوردارند»، تا جایی که «... رهبر در برابر قوانین با دیگر افراد کشور، مساوی است» (انتهای متن اصل صد و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران). براساس این رویکرد، اِعمال مصونیت پارلمانی به آن منجر خواهد شد که نمایندگان به بهانه انجام وظیفه نمایندگی، مرتکب جرمی شوند یا آن را دستاویزی برای نیل به اهداف سوء حزبی و سیاسی قرار دهند و با توهین و افترا، حیثیت افراد و امنیت را به مخاطره اندازند؛ بی‌آنکه مورد تعقیب و محاکمه قرار گیرند. با این حال، اقتضای مصلحت عمومی و تقدم اهم بر مهم، استثنائاتی بر این اصل وارد کرده است که مصونیت پارلمانی از جمله استثنائات بر اصل تساوی افراد در برابر قانون است.

دوم، کارآمدی انجام وظایف نمایندگی: برخلاف مصونیت سران کشورها و رؤسای دولت‌ها در حقوق بین‌الملل که مصونیتی مطلق است، مصونیت نمایندگان مجلس همچون دیپلمات‌ها مبتنی بر نظریه کارکردی است. «مصونیت پارلمانی اساساً پوششی قانونی برای حفاظت نماینده در برابر تعقیب قضایی یا اَعمال پلیسی است. قاعده مصونیت ممکن است به ظاهر، جنبه‌ تبعیضی یا امتیازی داشته باشد؛ ولی در حقیقت وسیله‌ای است دفاعی برای اینکه نماینده بتواند آزادی و آزادگی خود را برای ادای وظیفه نمایندگی در گفتار، نوشتار و کردار حفظ کند» (قاضی، 1388، ص199). طبق اصل 84 ق.ا.: «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید» و نیز طبق اصل 86 ق.ا.: «نمایندگان مجلس در ایفای وظایف نمایندگی، در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظرهایی که در مجلس اظهار کرده‌اند، یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند، تعقیب یا توقیف کرد». براساس این رویکرد، فقدان مصونیت پارلمانی باعث می‌شود نمایندگان نتوانند به نحو احسن از حقوق ملت دفاع کنند.

گفتنی است این‌گونه مصونیت‌ها مختص نمایندگان مجلس مقننه نیست، بلکه مطابق اصل 171ق.ا.، قضات دادگستری (در مقام قضاوت)، هیئت منصفه، وکلای دادگستری (در مقام دفاع از موکل خود)، نمایندگان سیاسی خارجی در کشور محل خدمت و برخی مقامات بلندپایه، از نوعی تأمین و مصونیت اجرایی برخوردارند و این به دلیل طبیعت شغلی آنان است.

سوم، فضاسازی سیاسی (Chantage): مصونیت پارلمانی از اتهام‌هایی که ممکن است از سوی مسئولان قوای مجریه یا قضاییه متوجه نمایندگان شود، جلوگیری می‌کند. باید توجه داشت با تشکیل «هیئت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط سه قوه» در ایران که در سال 1390 با فرمان رهبری پا به عرصه وجود گذاشت، توجیه این مبنا برای مصونیت پارلمانی کم‌رنگ شده است (زارعی، 1390، ش19986). با این حال، کارویژه مجلس در بررسی مسائل گوناگون کشور، وجود مصونیت پارلمانی را ضروری می‌سازد. همچنین به منظور جلوگیری از ایراد اتهام‌هایی واهی که ممکن است بر اثر حب و بغض‌های سیاسی (از سوی گروه‌های سیاسی و غیرسیاسی) متوجه نمایندگان شود، نمایندگان مجالس تقنینی در بسیاری از کشورهای جهان در طول مدت نمایندگی، از مصونیت‌های ویژه برخوردارند (آشوری، 1385، ص182). ازآنجاکه ماهیت کار مجلس، سیاسی است، احتمال تسویه حساب‌های سیاسی از راه طرح اتهام‌های حقوقی وجود دارد. این نکته مورد توجه یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی تدوین قانون اساسی 1358 قرار گرفت. وی معتقد بود:

گاهی پُست حساس است و طمع دیگران را برمی‌انگیزد که دسیسه کنند و روی دسیسه کسی را از کار بیندازند و یا اینکه گاهی مسئولیت مملکت خطیر است ... به این نماینده به بهانه‌ای اتهام می‌زنند و او را بازداشت می‌کنند. در عهدنامه امام علی† نسبت به مالک اشتر، این نکته گنجانده شده است: «واعطه من‌المنزلة لدیک مالا یطمع فیه غیره» که مطمئن شود، صاحبان طمع به بهانه‌هایی او را از پُست نمی‌اندازند (صورت مشروح مذاکرات مجلس «بررسی نهایی قانون اساسی»، 1364، ص933).

با توجه به همین مسائل است که امروزه مصونیت پارلمانی در اکثر کشورهایی که قانون اساسی دارند، به صورت اصلی بنیادین در نظر گرفته می‌شود و در کشورهای که قانون اساسی مدون ندارند، به صورت قاعده‌ای حقوقی پذیرفته شده است. این قاعده حقوقی مورد قبول اکثر کشورهای جهان در دو سطح «مصونیت شکلی» و «مصونیت ماهوی» است (See: Sasha Hardt, 2013, p.16/ Simon McGee, 2001, p.20).

Section 1.03                        2. قلمرو ماهوی مصونیت پارلمانی در نظام حقوقی ایران

منظور و مقصود از مصونیت ماهوی این است که نمایندگان مجلس قانونگذاری، به مناسبت گفتار، نوشتار و اعمال خود در اجرای وظایف و تکالیف قانونی، نباید مورد تعقیب و مؤاخذه قرار گیرند؛ زیرا محدودیت یا سلب این حقوق، نقض غرض کارکرد تقنینی است (دادفر، 1342، ص207). برخی اقدامات و بیانات نمایندگان به گونه‌ای است که اگر از سوی فرد دیگری صادر شود، جرم محسوب می‌شود. این جرایم عموماً شامل عناوین مجرمانه تهت، اشاعه اکاذیب، تشویش اذهان عمومی، اقدام علیه امنیت ملی و... می‌شود.

هدف از اعطای مصونیت ماهوی به نماینده مجلس این است که نماینده با آزادی کامل، وظیفه­اش را که نوعاً انتقاد از مسائل و مشکلات کشور است، انجام دهد و درباره حوادث جاری کشور و حوزه نمایندگی خود، با آزادی کامل اظهارنظر کند. هدف دیگر از مصونیت ماهوی این است که نماینده مجلس در حین ایفای وظیفه­اش، ذیل نفوذ مراکز قدرت قرار نگیرد تا شأن و حرمت نماینده مجلس مخدوش نشود (ابراهیمی، 1381، ص114)؛ زیر اگر آرا و اظهارات نماینده پارلمان برای او تبعاتی داشته باشد، او ترجیح می­دهد حرفی نزند و هیچ­گونه اظهارنظری نکند و نسبت به مسائل کشور بی‌تفاوت باشد. ازاین‌رو برای پیشگیری از این امور، مصونیت پارلمانی مطرح شده است (مدنی، 1374، ص174).

Section 1.04                        3. جنبه ایجابی مصونیت ماهوی

منظور از جنبه ایجابی مصونیت ماهوی نمایندگان، گستره جرایمی است که ممکن است از سوی نمایندگان ارتکاب یابند؛ ولی مشمول مصونیت می‌شوند که در چهارچوب زمان و مکان، قابل بررسی است.

(a)     1ـ3. قلمرو زمانی مصونیت ماهوی

مصونیت ماهوی نه‌تنها به دوره نمایندگی مربوط است، بلکه نمایندگان به خاطر آرا و نظرهای خود در دوره نمایندگی، حتی پس از انقضای دوره نیز مصونیت دارند و نمی‌توان آنها را مورد تعقیب قرار داد. این مصونیت، مشابه مصونیت رؤسای کشورها و دولت‌ها در محاکم خارجی است که مانع از تعقیب این اشخاص در مورد اعمال مجرمانه در زمان تصدی سمت دولتی آنها که در ارتباط با وظایف آنها بوده است، می‌شود؛ حتی اگر زمان تصدی سمت دولتی پایان یافته باشد.* تفاوت مصونیت ماهوی رؤسای کشورها و دولت‌ها با مصونیت ماهوی نمایندگان مجلس این است که مصونیت رؤسای کشور و دولت فقط در محاکم ملی خارجی مطرح است و در محاکم ملی داخلی مصونیتی وجود ندارد و مصونیت نمایندگان مجلس برعکس، در محاکم ملی داخلی وجود دارد و در محاکم ملی خارجی مصونیتی وجود ندارد.

(b)    2ـ3. قلمرو مکانی مصونیت ماهوی

مصونیت نمایندگان در قبال اظهارنظر و رأی، علاوه بر صحن مجلس، شامل مشارکت در گروه‌ها، کمیسیون‌ها و حتی مأموریت‌های پارلمانی در خارج از مجلس نیز می‌شود. به عبارت دیگر، مصونیت نمایندگان به مجلس شورای اسلامی یا فقط زمان اداری مجلس محدود نمی‌شود، بلکه نمایندگان چنانچه در خارج از مجلس و در خارج از زمان اداری نیز به انجام وظیفه نمایندگی مشغول باشند، از مصونیت ماهوی برخوردار خواهند بود. طبق تبصره اصلاحی مورخ سال 1387 آیین‌نامه داخلی مجلس، وظایف نمایندگی شامل آرا و اظهارنظر در جهت ایفای وظایف نمایندگان در جلسات مجلس و کمیسیون‌ها و اعمال اظهارنظرهای اصل 84 قانون اساسی و دیگر نظارت‌های قانونی است (مجموعه قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، 1389، ص66). با این حال، حدود دقیق قلمرو مکانی نماینده، مشخص نیست و به طور مثال، تردید وجود دارد که نماینده‌ای که در حال سخنرانی در یک مکان عمومی است، در حال انجام وظایف قانونی خود هست یا خیر.

Section 1.05                        4. جنبه سلبی مصونیت ماهوی

منظور از جنبه سلبی مصونیت ماهوی نمایندگان، گستره جرایمی است که هرچند از سوی نمایندگان مجلس ارتکاب یابند؛ ولی خارج از شمول مصونیت نمایندگان است. به موجب اصل 86 ق.ا.: «نمایندگان مجلس در ایفای وظایف نمایندگی، در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظرهایی که در مجلس ارائه کرده‌اند، یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند، تعقیب یا توقیف کرد»؛ ولی این مصونیت به وظایف قانونی نماینده محدود می‌شود:

نمایندگان قوه مقننه نسبت به نظراتی که در چهارچوب ایفای وظایف قانونی اظهار می‌کنند، یا آرایی که به سبب وظیفه نمایندگی خود می‌دهند، هیچ‌گونه مسئولیتی ندارند. این امتیاز بهترین و کامل‌ترین مصونیتی است که برای نمایندگان قوه‌ مقننه شناخته می‌شود تا بتوانند وظیفه خطیر نمایندگی را با اطمینان و آزادی هرچه بیشتر انجام دهند (آخوندی، 1376، ج1، ص300).

در این باره ذکر نکاتی ضرورت دارد که در ادامه بدان اشاره می‌گردد.

(a)     1ـ4. اصل مصونیت ماهوی محدود

اصل مصونیت ماهوی فقط عمل پارلمانی همراه با هدف پارلمانی را شامل می‌شود؛ بنابراین به محض آنکه گفتار و کردار نماینده، جنبه خصوصی و غیرپارلمانی بیابد و آزادی در اظهارنظر، بهانه‌ای شود برای تسویه حساب‌های شخصی و شایعه‌پراکنی‌های بی‌اساس، حتی اگر در صحن مجلس باشد، اصل مذکور جاری نیست و نمایندگان مجلس همانند دیگر مردم، مشمول قوانین و مقررات عمومی کشور بوده، قابل تعقیب خواهند بود.

هرچند اصل مصونیت ماهوی محدود، فی‌نفسه پذیرفته شده است؛ ولی قلمرو آن با اختلاف نظر مواجه بوده است. برخی احزاب و گروه‌های سیاسی با تفسیر تحت‌اللفظی از اصل 86 و با استناد به اصل تساوی افراد در برابر قانون، معتقدند مصونیت مندرج در اصل مذکور، شامل جرایم انتسابی نمایندگان همچون افترا، توهین، تهمت و عناوین مجرمانه نمی‌شود و در این باره نمایندگان هیچ امتیازی نسبت به دیگر افراد کشور ندارند و به همین دلیل، تعقیب و محاکمه نمایندگان باید طبق همان مقررات عادی آیین دادرسی صورت گیرد. بی‌شک این استدلال با روح قانون اساسی مطابقت ندارد (طباطبایی مؤتمنی، 1390، ص107).

به نظر برخی، ایراد نطق در خارج از مجلس و درج مقاله در مطبوعات، مشمول اصل عدم مسئولیت نیست. عده دیگری معتقدند چنانچه نماینده‌ای در چهارچوب وظایف نمایندگی خویش به مصاحبه با رسانه‌ها اقدام کند و نظرهای خویش را به اطلاع مردم برساند نیز از مصونیت برخوردار است و مدیرمسئول رسانه، هیئت تحریریه یا هر شخص دیگر در رسانه، از جهت درج اظهارنظر یک نماینده مسئول نخواهد بود (کریمی، 1381، ش58، ص244).

اساساً مصونیت ماهوی به اموری مربوط است که جنبه عمومی داشته باشد و در ارتباط با جامعه باشد. بر این اساس، تخلفات نمایندگان و خطاهای انضباطی مرتبط با مدیریت داخلی و نظام‌نامه مجلس نیز مشمول مصونیت نیست و نماینده نمی‌تواند به بهانه مصونیت، نظم مجلس و سازوکار قانونگذاری را مختل سازد. آیین‌نامه داخلی مجلس تا اندازه‌ای قلمرو وظایف نمایندگان مجلس را روشن کرده است:

وظایف نمایندگان شامل نطق پیش از دستور، بحث‌های داخل دستور، بحث‌های جلسات کمیسیون‌ها، اظهارنظرهایی که برای اعمال اصل 84 قانون اساسی انجام می‌شود و سایر موارد نظارتی و قانونی است (تبصره مادّه 75، آیین‌نامه داخلی مجلس).

علت این امر این است که اقدامات غیر از آن، خارج از صلاحیت (Ultra Vires) قلمداد می‌شوند و رسیدگی به این اقدامات، هم در دوران نمایندگی و هم پس از دوران نمایندگی، امکان‌پذیر است.

اصل مصونیت ماهوی محدود در حقوق ایران، در استفساریه شورای نگهبان نیز پذیرفته شده است:

در خصوص استفسار نظر شورای نگهبان راجع به اصل 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و پاسخ به ریاست محترم وقت قوه قضاییه ـ حضرت آیت‌الله هاشمی‌شاهرودی ـ چنین پاسخ داده شده است.

الف) مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص اصل 86 حاکی از این است که مصونیت ریشه‌ اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یکسان و برابرند و هر فردی که در مظنّه گناه یا جرم قرار گیرد، قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد، دستگاه قضایی باید او را تعقیب کند.

ب) اصول متعدد قانون اساسی ـ از آن جمله اصول نوزدهم و بیستم ـ دایر بر برخورداری همه ملت ایران از حقوق مساوی.

ج) اختصاص موضوع اصل 86 مربوط به اظهارنظر و رأی نمایندگان در مجلس و در مقام ایفای وظایف نمایندگی و عدم ملازمه آن با ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه.

د) عدم توجیه شرعی منع تعقیب یا توقیف مجرم.

ه‍ ) نظر مبارک حضرت امام خمینی به عنوان ناظر و راهنمای تدوین قانون اساسی، دایر بر ضرورت پرهیز از هتک حرمت اشخاص و لزوم جبران آن در مجلس و رسیدگی توسط قوه قضاییه.

اصل 86 قانون اساسی در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی‌دادن و اظهارنظر در جهت ایفای وظایف نمایندگی در مجلس است و ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج می‌باشد و این آزادی، منافی مسئولیت مرتکب جرم نمی‌باشد (اداره کل تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، 1389، ص65).*

باید توجه داشت هرچند پارلمان در مفهوم حقوقی به هردو نظام یک‌رکنی و دورکنی اطلاق می‌شود؛ ولی در نظام حقوقی ایران، مصونیت پارلمانی فقط به نمایندگان مجلس تعلق می‌گیرد و شامل نمایندگان شورای نگهبان ـ به عنوان رکن دیگر قوه مقننه ـ نمی‌شود.

(b)    2ـ4. تفکیک مصونیت شخصی و موضوعی

در نظام‌های حقوقی دنیا دوگونه مصونیت وجود دارد: «مصونیت شخصی» (Ratione Personae) و «مصونیت موضوعی» (Ratione Materiae). در مصونیت شخصی، مصونیت به سبب جایگاه و مقام شخص، در مورد همه اقدامات وی ـ اعم از اقدامات رسمی و غیررسمی ـ در کل دوران تصدی سمت دولتی اعطا می‌شود که در این باره می‌توان به مصونیت سران کشورها و دولت‌ها در محاکم قضایی خارجی در دوران تصدی سمت آنها اشاره کرد. مصونیت موضوعی، مصونیتی است که به اشخاص به مناسبت اقدامات وی اعطا می‌شود. در صورتی که این اقدامات در جهت انجام وظایف وی بوده باشد، در این صورت، مصونیت در کل دوران زندگی وی اعم از دوران تصدی سمت دولتی و دوران پس از آن وجود خواهد داشت (See: Sean D, 2014, p.108).

به نظر می‌رسد مصونیت ماهوی نماینده مجلس، نه در دوران تصدی سمت نمایندگی و نه پس از آن مطلق نیست. در واقع مصونیت نماینده در دوران تصدی سمت نمایندگی، به وظایف قانونی نمایندگی محدود شده است و در دوران پس از تصدی سمت نمایندگی نیز به سبب تخلفات و جرایم خارج از وظایف قانونی، قابل تعقیب خواهد بود؛ بنابراین نمایندگان مجلس از مصونیت شخصی مطلق برخوردار نیستند؛ ولی از مصونیت موضوعی مطلق برای اقدامات در جهت وظایف قانونی برخوردارند.

به همین دلیل، می‌توان گفت مصونیت شخصی نمایندگان مجلس در زمره علل رافع مسئولیت است که با رفع آن علل (پایان دوران نمایندگی)، تعقیب امکان‌پذیر می‌گردد؛ ولی مصونیت موضوعی نمایندگان مجلس در زمره علل رافع وصف مجرمانه است که در هیچ شرایطی امکان تعقیب و محاکمه آنها وجود نخواهد داشت (ر.ک: پوربافرانی و افشین‌پور، 1392، ص5). به عبارت دیگر:

مصونیت زمانی معنا می‌یابد که راجع به امور عمومی و اجتماعی باشد و خطاهای انضباطی نمایندگان و تخلفات آنها از نظام‌نامه داخلی مشمول این اصل نخواهد بود. خلاصه اینکه مصونیت نمایندگان رافع مسئولیت آنها نخواهد بود (وکیل و عسکری، 1383، ص305).

از مصونیت موضوعی می‌توان به مصونیت مشروط نیز یاد کرد؛ یعنی مصونیت تا جایی اعتبار دارد که در چهارچوب وظایف نمایندگی است. مصونیت مشروط، در مواردی است که خوانده، اظهارات خود را به استناد وظیفه حقوقی، اخلاقی یا اجتماعی خود بیان کرده است. در مواردی که منفعت عمومی ناشی از این اظهارات نسبت به حیثیت فرد توهین‌شده اولویت داشته باشد، این مصونیت اِعمال می‌شود؛ مانند گزارش یک جرم احتمالی به پلیس، انتشار تخلف‌ها و اتهام‌های سیاستمداران، یا آن‌گونه که دیوان اروپایی گفته است: «اظهارنظر اعضای احزاب مخالف دولت، وقتی از موضوعات سیاسی به انتقاد می‌پردازند». با این حال، این دیوان بیان می‌دارد:

اگرچه ارائه گزارشی مختصر از یک سوء ظن کیفری بر ضد یک سیاستمدار، قابل مجازات نخواهد بود؛ ولی این بدین‌معنا نیست که یک گزارش کامل از آن نیز قابل مجازات نیست (سودمندی و مستقیمی‌ قمی، 1390، ش1، ص77).

باید توجه داشت که مصونیت مشروط، خود مشروط به حُسن نیت نماینده است و سوء نیت نماینده نباید اثبات شود. محاکم برای اعطای این مصونیت، به اهمیت گزارش یا اظهار بیان‌شده برای عموم نیز توجه می‌کنند (Developments in the Law, 1956, p.931).

(c)     3ـ4. قلمرو مصونیت ماهوی در برابر جرایم بین‌المللی

این پرسش باقی می‌ماند که آیا هرگونه عملی در چهارچوب وظایف نمایندگی، قابل تعقیب نیست یا لازم است برخی جرایم جدی (Serious Crimes)، از قلمرو این مصونیت مستثنا گردد؟ برای مثال، نماینده‌ای که در نطق‌های قانونی خود تحریک به نسل‌کشی کند، از مصونیت ماهوی برخودار خواهد بود؟ این اختلاف نظر درباره مصونیت سران دولتی در حقوق بین‌الملل وجود دارد و در حال حاضر، ارتکاب یا مشارکت در جرایم بین‌المللی به وسیله رؤسای دولت‌ها و وزرای خارجه، نافی مصونیت آنها قلمداد نشده است.* در هر صورت، درباره مباشرت یا معاونت نماینده مجلس در جرایم بین‌المللی، سازوکارهای بین‌المللی مصونیتی برای وی در نظر نخواهند گرفت و امکان تعقیب چنین شخصی در محاکم ملی خارجی و محاکم بین‌المللی وجود خواهد داشت.

(d)    4ـ4. نظام خودبسنده در مصونیت ماهوی پارلمانی

باید توجه داشت سازوکار حقوقی مصونیت پارلمانی در ایران، متضمن نظامی خودبسنده (Self-Contained System) برای جبران خسارت ناشی از جرایمی چون توهین و افتراست (ضیایی و طباخی ممقانی، 1390، ش74، ص68ـ70). به عبارت دیگر، هرچند محاکم ملی، صلاحیت ورود به جرایم و تخلفات نمایندگان مجلس را که در جهت وظایف قانونی آنها بوده است، ندارند؛ ولی سازوکار حق پاسخ‌گویی که در آیین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی شده است، تا اندازه‌ای این خلأ را جبران کرده است.

طبق مادّه 76 آیین‌نامه داخلی مجلس، مقرر شده است چنانچه به تشخیص هیئت رئیسه، نماینده­ای در اظهارات خود به کسی توهین کند یا نسبت ناروایی دهد، شخص مورد نظر می­تواند در دفاع از خود، به صورت مکتوب پاسخ‌گو باشد و در صورتی که متضمن هتک حیثیت، حرمت و افترا نباشد، در نخستین فرصت پیش‌آمده جلسه علنی قرائت خواهد شد. همچنین مطابق مادّه 77 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مقرر شده است اگر به نماینده‌ای در جلسه علنی و رسمی مجلس شورای اسلامی در هنگام نطق یا بحث و گفت‌وگو، چه به صورت صریح یا تلویحی، نسبت ناروا یا سویی داده شود یا برداشت اشتباهی از ایده و نگرش او داشته باشند، نماینده مذکور نسبت به رفع اشتباه و رد آن در همان جلسه یا جلسه بعد می­تواند به مدت پنج دقیقه بدون رعایت نوبت به نطق بپردازد (مجموعه قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، 1389، ص 66).

(e)     5ـ4. رقابت‌های انتخاباتی و قلمرو مصونیت ماهوی

یکی از خلأ‌های قانونی ایران، ناظر به قلمرو سلبی مصونیت ماهوی در انتخابات پارلمانی است؛ چه آنکه عدم مصونیت نامزدهای نمایندگی مجلس شورای اسلامی در روند رقابت انتخابات مجلس، آنها را در رقابتی نابرابر با نامزدهایی قرار می‌دهد که به طور همزمان نماینده مجلس نیز هستند. در این صورت، نامزدهایی که به طور همزمان نماینده مجلس نیز هستند، می­توانند از همه ابزارها برای پیروزی در انتخابات استفاده کنند، در حالی که دیگر نامزدهای انتخاباتی از تعقیب و رسیدگی قضایی به دلیل اظهارات‌شان هراس دارند. این هراس، زمانی بیشتر می‌‌شود که نامزد مورد نظر از پیروزی نهایی خود در انتخابات مطمئن نباشد. لازم است قانونگذار در این باره اصلاحات قانونی مناسب را انجام دهد تا در رقابت‌های انتخاباتی در مورد اظهارنظر نامزدهای نمایندگی که عضو مجلس‌اند و نامزدهای نمایندگی که عضو مجلس نیستند، عدالت برقرار گردد.

Section 1.06                        5. قلمرو شکلی مصونیت پارلمانی

موضوع تعرض‌ناپذیری نمایندگان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آشکارا ذکر نشده است؛ ولی ازآنجاکه مصونیت شکلی، مقدمه واجب مصونیت ماهوی است، می‌توان گفت مصونیت شکلی نمایندگان، مفروض قانونگذار اساسی ایران بوده است. براساس اصل تعرض‌ناپذیری یا منع تعرض که نوعی مصونیت شکلی است، نمایندگان در صورت متهم‌شدن به ارتکاب جرم خارج از وظیفه نمایندگی­شان، از همان ابتدا از هرگونه تعقیب یا توقیف که مانع از ایفای وظیفه خطیر نمایندگی می­شود، مستثنا هستند و از مصونیت برخوردارند (هاشمی، 1386، ص125):

منظور این است که اگر نماینده‌ای در خارج چهارچوب وظایف پارلمانی و یا در بیرون از مجلس (پارلمان)، اعمالی انجام دهد که قانوناً منجر به تعقیب و مجازات می‌شود، شیوه‌های عام پیگیرد دادرسی نباید به کار رود و تعقیب مشروط به اعمال دادرسی عام با ملاحظه وضعیت خاص دعاوی پارلمانی برای تعقیب و دادرسی نماینده متهم و مجرم است (شیخ‌الاسلامی، 1385، ش6، ص137).

فلسفه وضع این نوع مصونیت این است که با ایراد اتهام‌های واهی و بی‌اساس، نتوان نماینده مزاحم را از شرکت در پارلمان محروم ساخت (قاضی شریعت‌پناهی، 1368، ج1، ص470). در واقع تخلفاتی که ممکن است از سوی نماینده خارج از چهارچوب مجلس و وظایف نمایندگی‌اش صورت گیرد، می‌تواند نماینده را همانند دیگر افراد جامعه، مسئول نماید؛ ولی برای انجام هرچه بهتر وظایف نمایندگی، لازم است تعقیب نماینده تابع تشریفات ویژه باشد و تشریفات عادی آیین دادرسی در این باره جاری نباشد. همچنین درباره مصونیت شکلی آمده است:

نتیجه منطقی اصل عدم مسئولیت نماینده از باب آزادی عقیده و بیان است. هدف از عدم تعرض به نماینده‌ پارلمان، حمایت او در برابر هرگونه تعقیب قضایی می‌باشد که ممکن است از طرف حکومت یا اشخاص علیه نماینده صورت پذیرد و او را در ایفای وظایف نمایندگی و ابراز عقیده واقعی خود مرعوب سازد (طباطبایی مؤتمنی، 1382، ج1، ص102).

در مجلس خبرگان قانون اساسی، اصلی به مصونیت شکلی اختصاص داده شده بود (اصل 1/71). در این اصل، با تفکیک میان جرایم مشهود و غیرمشهود، اجازه مجلس و حضور یک نماینده مبعوث مجلس در جرایم مشهود و اطلاع‌رسانی به مجلس و محاکمه بدون خدشه به وظایف نمایندگی در جرایم غیرمشهود لازم شمرده شده بود. با وجود اختلاف‌های شدید و به خصوص تعارضات آن با مبانی شرعی، این اصل اساساً حذف گردید. به نظر یکی از نمایندگان مجلس بررسی نهایی تدوین قانون اساسی 1358، مواردی که جرم مشهود باشد ـ مانند شخصی که سیلی زده، یا یک نفر را ترور کرده است ـ بسیار نادر بوده، برای یک موضوع نادر نمی‌توان چنین قیدی آورد؛ ولی اشاره شد که مجلس می‌تواند در آینده در این باره مواد قانونی لازم را به تصویب برساند. با این حال، هیچ‌گاه مسئله مصونیت شکلی، موضوع قانون یا آیین‌نامه‌های داخلی مجلس قرار نگرفت (صورت مشروح مذاکرات مجلس «بررسی نهایی قانون اساسی»، 1364، ص931ـ940).

مادّه 2 قانون نظارت مجلس بر نمایندگان مورخ 1391 چنین اشعار می‌دارد:

هیئت [نظارت بر نمایندگان] صلاحیت رسیدگی به امور ذیل را دارد: الف) گزارش‌های واصله درباره سوء استفاده و تخلف مالی یا اخلاقی نماینده و درآمدها و هزینه‌های غیرمتعارف وی؛ ب) گزارش‌های مربوط به رفتار خلاف شئون نمایندگی؛ پ) گزارش‌های واصله درباره اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بُعد انتظامی؛ ت) گزارش‌های هیئت رئیسه درباره غیبت، تأخیر و بی‌نظمی نماینده ... .

به نظر می‌رسد این قانون، صلاحیت هیئت نظارت بر نمایندگان برای رسیدگی به برخی جرایم نمایندگان را جایگزین صلاحیت محاکم قضایی کرده است؛ بنابراین مصونیت شکلی برای نمایندگان به رسمیت شناخته شده است. با این حال، باید توجه داشت همین مادّه بر امکان تعقیب محاکم قضایی تأکید می‌کند و بیان می‌دارد: «تعقیب کیفری نماینده، مانع رسیدگی هیئت به تخلفات موضوع این قانون و شئون نمایندگی نیست». در نتیجه هرچند مصونیت شکلی، شرط لازم برای مصونیت ماهوی است؛ ولی در حقوق ایران چنین مصونیتی برای نمایندگان شناسایی نشده است.

Section 1.07                        نتیجه

هرچند در نفس مصونیت پارلمانی در حقوق ایران تردید کمتری وجود دارد؛ ولی درباره قلمرو این مصونیت، اختلاف نظرهای زیادی دیده می‌شود. برای تبیین این قلمرو لازم است میان دو جنبه شکلی و ماهوی مصونیت، تفکیک قائل شویم. در جنبه ماهوی مصونیت پارلمانی می‌توان مرزهایی را برای حدود مصونیت نمایندگان مجلس تشخیص داد که عدول از آنها موجبات تعقیب و رسیدگی قضایی را به دنبال خواهد داشت. در مجموع باید توجه داشت اصل «مصونیت ماهوی محدود» در حقوق ایران پذیرفته شده است و جز در مورد مصونیت موضوعی، مصونیت مطلقی وجود ندارد.

به عبارت دیگر، مصونیت به معنای عدم مسئولیت نیست. در واقع، هرچند با وجود شرایطی نمایندگان مجلس از مصونیت برخوردارند؛ ولی این مصونیت فقط باعث تعلیق مسئولیت می‌شود و به همین دلیل، در صورت اسقاط شرایط یا کشف راه‌های دیگر برای جبران خسارت، امکان طرح مسئولیت وجود خواهد داشت؛ برای مثال، با موافقت رئیس مجلس، امکان پیگرد قضایی نماینده مجلس وجود خواهد داشت، یا از راه اعمال حق پاسخ‌گویی از سوی شاکیان، امکان جبران خسارت وجود خواهد داشت؛ بی‌آنکه مصونیت نماینده نقض شود.

بر خلاف قلمرو شکلی مصونیت پارلمانی، قلمرو ماهوی مصونیت پارلمانی با ابهامات بیشتری روبه‌رو می‌باشد. نابرابری در انتخابات پارلمانی و قلمرو مصونیت در برابر جرایم بین‌المللی، از دیگر خلأ‌های قانونی ناظر به مصونیت پارلمانی است. هرچند اختصاص اصل 86 قانون اساسی و تصویب قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مورخ 1391 تا اندازه‌ای قلمرو مصونیت ماهوی و شکلی نمایندگان مجلس را مشخص کرده است؛ ولی ابهام‌هایی وجود دارد که لازم است در رویّه قانونی و قضایی ایران تکمیل گردد. لازم است قانونگذار ایران با توجه به مبانی اصل مصونیت و اصول انصاف در تعیین قلمرو دقیق مصونیت پارلمانی در حقوق ایران، اقدام لازم به عمل آورد و مواردی چون تفکیک میان مصونیت شخصی و موضوعی، عادلانه‌کردن نظام مصونیت با توجه به رقابت‌های انتخاباتی و توجه به تحولات نوین حقوق بین‌الملل ـ از جمله جرایم بین‌المللی ـ را در اصلاح این مقررات مد نظر قرار دهد.

پرسش‌های دیگری درباره قلمرو مصونیت پارلمانی وجود دارد که بی‌پاسخ مانده است؛ برای مثال، این پرسش وجود خواهد داشت که آیا مصونیت ماهوی نمایندگان فقط جنبه کیفری را در نظر دارد یا شامل هردو جنبه کیفری و حقوقی می‌شود؟ به عبارت دیگر، هرچند امکان تعقیب نماینده‌ای که در چهارچوب وظایف خود مرتکب جرمی شده است، در محاکم کیفری وجود ندارد؛ ولی آیا جبران خسارت مدنی شاکی باید بی‌پاسخ بماند؟ اگر نماینده ـ و در واقع اموال نماینده ـ در این موضوع نیز از مصونیت برخوردار باشد، تکلیف جبران خسارت زیاندیده چیست؟ آیا از بیت‌المال پرداخت می‌شود یا از بودجه مجلس و یا منبع دیگر؟ این موارد، پرسش‌هایی است که در حال حاضر منابع قانونی و رویّه قضایی کشورمان به آنها پاسخ نداده‌اند.